四川省生态文明促进会

摘　要：川西北高原牧区生态振兴是乡村振兴的重要组成部分，是共同富裕的题中应有之义，是实现碳达峰、碳中和的重要举措。川西北高原牧区生态振兴面临“生态—生计”潜在冲突对垒，气候变化酝酿生态危机，“两化三害”防控形势严峻，旅游环境公共品属性附着的权利义务失衡等突出问题。实现川西北高原牧区生态振兴必须坚持激励相容，完善制度供给；坚持科技创新，提升技术手段；适度资源倾斜，强化资源保障。

关键词：乡村振兴；生态振兴；激励相容；制度创新；科技创新

杨　帆

四川省生态文明促进会理事、四川大学公共管理学院副研究员

青藏高原被誉为“亚洲水塔”“世界屋脊”“地球第三极”，生态战略价值极高，是中国、亚洲乃至世界重要的生态安全屏障。习近平总书记高度重视和关心青藏高原的生态保护和高质量发展，强调新时代党的治藏方略“必须坚持生态保护第一”。[1]川西北高原牧区地处青藏高原东南缘，作为我国集中连片重点牧区之一，不仅是长江、黄河上游及主要支流的源头，而且是藏羌回等少数民族主要聚居地，肩负着保护生态、改善民生、维护民族团结和社会稳定等多重重任。但同时，该区域生态环境脆弱，生态问题敏感，在巩固脱贫攻坚成果、治理相对贫困、实施乡村振兴战略、建设生态文明、推进共同富裕中，均需高度关注。为此，课题组通过田野调查，分析川西北高原牧区生态振兴面临的突出问题，提出以“制度供给、科技创新、资源倾斜”为组合拳的川西北高原牧区生态振兴策略。

一、川西北高原牧区生态振兴的战略价值

（一）川西北高原牧区生态振兴是乡村振兴的重要组成部分

生态振兴是乡村振兴中五个“振兴”的重要一维。[2]川西北高原牧区生态振兴在完善牧区产业结构，提升产业能级，推动产业振兴；改善牧区发展环境，吸引人才驻留，促进人才振兴；繁荣牧区生态文化，升华生态意识，实现文化振兴；强化牧区基层治理，优化组织功能，落实组织振兴中均具有不可替代的重要作用。生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。[3]生态环境是人类生存和发展的根基，尤其在生态极端脆弱、环境承载力严重局限的川西北高原牧区，生态振兴不仅是该区乡村振兴的重要一维，更是其产业、人才、文化和组织振兴的关键前提与核心保障。

（二）川西北高原牧区生态振兴是共同富裕的题中应有之义

共同富裕是多维富裕，不仅包括物质富裕，而且强调精神富足，强调人民群众生活环境的优化、美化，强调环境对个体精神世界的洗礼与升华。川西北高原牧区生态振兴不仅能为区内农牧民发展生产、实现产业生态化和生态产业化、增加经济收入、实现物质富裕提供丰富的自然资本和物质资本，而且能为其生活环境改善、心灵净化、精神升华等提供物质载体，促进精神富足。

（三）川西北高原牧区生态振兴是实现碳达峰、碳中和的重要举措

习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话指出，“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”[4]要实现此目标必须实行全行业、全链条、全流程节能减排、减碳增汇。川西北高原牧区在增汇减碳方面独具潜力。首先，通过退化、沙化草原、山地治理，植树造林、退牧还草，可以扩大林草面积，巩固提升碳汇能力；其次，通过森林抚育、草场培育，可以提升林草质量，提高碳汇增量；再次，通过技术创新、科学养殖，能够在确保牛羊等牲畜产量的同时，减少碳排放。

二、川西北高原牧区生态环境存在的突出问题及原因

（一）“生态—生计”潜在冲突对垒

调研发现，生态保护政策和措施对长期依赖游牧为生的川西北高原牧区农牧民生产、生活带来较大程度的负面冲击。生产方面，由于休牧、禁牧和限牧等生态保护措施的实行，半舍饲或舍饲的牲畜饲养方式导致家庭生产投资扩大、饲养成本增加，从畜牧业中获得的纯收入降低。生活方面，牧区家庭特别是低收入家庭能源消耗种类较为局限，主要依赖薪柴、牛粪等传统非商品能源和煤炭等低质商品能源，为了能源生计，农牧民违反政策规定砍伐、焚烧，对生态环境造成一定程度的破坏。因此，在川西北高原牧区生态保护措施和农牧民家庭尤其是低收入家庭生计之间，存在潜在冲突对垒，不利于巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，不利于高原牧区生态振兴。

（二）气候变化酝酿生态危机

高原牧区对气候变化的反应异常敏感。受全球气候变化影响，青藏高原气温升高，降水格局改变，二氧化碳浓度上升，冰川消融，极端气象灾害增加。[5]相关研究表明，1980—2019年，青藏高原积雪深度整体呈下降趋势。[6]尤其在2000年以后，积雪覆盖日数和雪深明显下降，受天气过程产生的雪灾频次增强。[7]这些变化对川西北高原牧区的牧草生长、牧场生产、农业生产、旅游产业发展以及区内人民群众生命财产安全等均带来负面影响。

（三）“两化三害”防控形势严峻

川西北高原牧区草场的“两化三害”，即草原退化、沙化、虫害、鼠害、毒杂草害，具有分布面积大、扩散能力强、易暴发、难控制等特点。据估算，川西北高原牧区草场约38%的“两化三害”源自人为草场破坏，约72%源自畜牧业失序发展。[8]尽管近年来川西北高原牧区在草场“两化三害”治理和修复中取得了重大突破，但由于该地区生态环境具有多样性、复杂性和脆弱性等特点，容易受地理条件等因素的反复影响，区内天然草场仍然出现不同程度的退化和沙化。[9]草场退化为虫、鼠提供了良好的生存环境，更利其繁殖，从而酿成虫害、鼠害。加之全球气候变化引起区内部分地区干旱化趋势加剧，损害了天然草场的抗干扰能力和恢复能力，原生植被群落的优势种类逐渐减少，大量毒草、杂草趁机涌入，“两化三害”长期防控形势依然严峻，治理任务繁重。

（四）旅游环境公共品属性附着的权利义务失衡

川西北高原牧区风光大美天成，生态农牧得天独厚，农牧业、旅游业融合发展优势明显。旅游环境天然具有公共产品属性，当地农牧民、游客均有利用、享受旅游资源的权利。然而，部分当地农牧民无视区域旅游资源整体开发规划的有序性，过度利用牧旅资源，乱搭乱建，将牧区草场改造为住宿区、停车场或骑马点，导致生态破坏。一些游客的不文明旅游行为也对牧区生态环境造成了较大负面影响，如在草地露营后任意丢弃垃圾、在河流溪流中随意清洗物品等，在一定程度上加剧了川西北高原牧区生态环境的恶化。因此，当地农牧民和游客保护旅游环境的义务与其享有的权利并不对等，实现区域生态振兴的个体主观能动性仍有待规制、激发。

三、川西北高原牧区生态振兴的路径与对策

（一）激励相容，完善川西北高原牧区生态振兴制度供给

正式制度方面：首先，目前青藏高原生态保护立法已进入国家层面的立法程序，四川省及川西北高原牧区所在地方行政单位应提前谋划，为该法落地实施提供相应制度保障。其次，打破行政边界，建立川西北高原牧区生态振兴联席办公室，实现生态振兴跨区域协同治理长效机制。再次，调动地方基层政府、企业、社会组织、家庭和个体等的参与积极性，实现多元主体共治。第四，正负激励融合，完善绿色生产激励机制，引导区内企业淘汰落后产能，改进生产技术，实现环境友好型绿色生产。第五，通过为生态护林员、护草员等生态岗位提供具有市场竞争力的工资和福利待遇，激发其履职积极性。第六，规范引导，严格管理，加强对当地农牧民和外来游客合理利用旅游资源的约束，减少直至杜绝过度开发旅游资源、随意丢弃垃圾等破坏生态环境的违法违规和不文明行为。

非正式制度方面，充分发挥传统文化、宗教习俗、本土智识、村规民约等在规制当地企业、农牧民生态生产、生活行为方面的重要作用，激励人们做出尊重自然、保护环境、与万物和谐共处的生态选择，并将这种非正式制度的影响融入学校教育，贯穿到个体的全生命周期中，从小约束，潜移默化形成文化自觉。

（二）科技创新，提升川西北高原牧区生态振兴技术手段

第一，科学放牧。通过对卫星通信、卫星遥感等先进科学技术的融合应用，将“互联网+放牧”结合，打破牧民游牧时的信息闭塞，打通利用信息技术科学放牧的“最后一公里”，改变“牛羊跟着水草走，牧人跟着牛羊走”的传统草原游牧方式，为牧民选择合理的游牧路线提供科学依据，为管理部门治理局部草场超载过牧现象提供有力的信息技术支撑。

第二，科学治沙养草。除了采用选育技术因地制宜培育优质牧草外，特别将水源供给作为确保高寒牧区牧草生长、草场沙化和退化治理的核心保障，引入、开发自动化、精细化滴灌新技术，构建数字化、智慧化、体系化水网，建设发展更经济、更科学的节水型草原生态文明。

第三，科学监测气候变化。建立川西北高原牧区响应气候变化的监测机制，与相关科研机构合作开发相关监测指标体系、技术体系和预报预警体系，加强对极端天气事件的预报、对气候变化影响的传播，全面提升川西北高原牧区地方政府、企业和农牧民灾害综合防治和气候变化适应能力，将极端天气和气候变化对牧草生长、牧场生产、农业生产、旅游业发展，以及区内人民群众生命财产安全造成的负面冲击降至最低。

第四，科学生活。在维护现有垃圾处理基础设施、完善垃圾处理管理体系的基础上，进一步引入垃圾堆肥、垃圾发电和资源再生等生活、生产垃圾无害化集中处理技术，将农牧民的生活、生产垃圾变废为宝；借助生物循环降解技术克服高寒地区污水处理难题，因地制宜推行“厕所革命”，解决农牧民的如厕卫生问题；促进水能、风能、太阳能发电对接整合，扩大清洁能源的使用覆盖率，将清洁能源效益最大化，实现川西北高原牧区农牧民田园牧歌与现代科技生活有机融合。

（三）资源倾斜，强化川西北高原牧区生态振兴资源保障

第一，财政金融资源倾斜。充分发挥财政资金的杠杆作用，加强政府、金融机构和企业的合作，努力吸引社会投资，撬动社会资金汇聚，支持川西北高原牧区乡村生态振兴；提升政府财政资金利用效率，减少非刚性支出，切实保障生态振兴重点领域支出；跨区域设立川西北高原牧区生态振兴专项基金，专款专用，促进川西北高原牧区生态振兴治理的可持续性。

第二，人力资源倾斜。创新人才引进，打造川西北高原牧区跨区域生态治理人才招引平台，协同制定人才政策，协同开展人才政策推介、引才对接、项目洽谈等，提升川西北高原牧区人才吸引力度，促进人才流动在区域内良性循环；创新人才共用，深化与高校和科研院所的科研联合公关和人才合作，在生态环境治理方面实现柔性引才、人才共享、激励相容、合作共赢；创新人才服务，注重优化人才发展治理体系，搭建事业发展平台，畅通职业晋升渠道，完善业余生活服务，改善就学就医条件，让各级各类专业人才安居乐业，为川西北高原牧区生态振兴和高质量发展贡献才智和力量。

注释：

　　[1] 新华社：《为子孙后代留下美丽家园——习近平总书记关心推动国土绿化纪实》，2022年3月29日。[2] 五个“振兴”指产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴。

　　[3] 《坚决打好污染防治攻坚战　推动生态文明建设迈上新台阶》，《 人民日报 》2018年05月20日01版。

　　[4] 《习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话》，《 人民日报 》2020年09月23日 03 版。

　　[5] 曾奕丰、张芊妤、侯扶江：《青藏高原气候变化对牧场生产的影响》，《草学》2022年第3期，第13—23页。

　　[6] 王芝兰、张飞民、王澄海、孙旭映、吕春艳：《1980-2019年青藏高原积雪深度时空差异性分析》，《冰川冻土》2022年第3期，第810—821页。

　　[7] 车涛、郝晓华、戴礼云、李弘毅、黄晓东、肖林：《青藏高原积雪变化及其影响》，《中国科学院院刊》2019年第11期，第1247—1253页。

　　[8] 数据来自对相关政府部门工作人员的访谈。

　　[9] 杨克宁：《健全横向生态补偿机制，筑牢川西北绿色生态屏障》，《中国企业报》2021年3月10日第2版。

【本文系国家社科基金青年项目“川西北牧区农牧民相对贫困识别与长效治理研究”（项目编号：21CMZ007）阶段性研究成果】

（作者单位：四川大学公共管理学院；南开大学周恩来政府管理学院；四川农业大学西部乡村振兴研究中心）